[traduction par arso de l'original : El  proyecto marroquí de "autonomía" para el Sáhara de 2003: Análisis y consecuencias para el futuro, Carlos Ruiz Miguel, GEES,  Grupo de Estudios Estrategicos, analisis no 146, 06.10.06.]


Le projet marocain d’ « autonomie » de 2003 pour le Sahara
Analyse et conséquences pour l’avenir

Carlos Ruiz Miguel


I. Le contexte onusien du document.

L'approbation à l'unanimité du "plan Baker II" (résolution 1495)  par le Conseil de Sécurité fut un coup dur pour le Maroc. Pour essayer d'échapper au "plan Baker" sans mettre en question le contenu de la résolution 1495, le Maroc a officiellement présenté en décembre 2003 un projet pour créer la "Région Autonome du Sahara" (RAS). Il s'agit d'un document d'une très grande importance. Nous nous trouvons devant le premier projet d'autonomie officiellement présenté par le Maroc avec l'approbation de Mohamed VI lui-même. Le Maroc avait "annoncé" à plusieurs reprises qu’il allait instaurer une autonomie au Sahara Occidental, mais jusqu'en décembre 2003, il n'avait jamais présenté de projet. S’il l'a fait alors, c’est parce que l'approbation par le  Conseil de Sécurité du Plan Baker a constitué une mesure de pression efficace pour faire sortir le Maroc de son immobilisme.  La leçon est claire : l'ONU est le cadre pour la résolution du conflit.
Le projet de RAS a été maintenu secret jusqu'à présent, bien qu’il soit connu des États membres du Conseil de Sécurité. Pourquoi ? Le Maroc ne l'a pas diffusé parce que certains secteurs du Makhzen ont pensé que le projet allait trop loin et ouvrait une voie de démocratisation interne qui mettrait en danger trop d’intérêts existants.
Le document présente un intérêt juridique en droit international parce que, bien qu’il ne réponde pas de façon adéquate à l'autodétermination, il constitue une acceptation de la résolution 1495, qui avalise le Plan Baker. L'intérêt qu’il présente dans le cadre intérieur marocain est encore plus grand, à la lumière des changements qu’il introduit dans la législation de ce pays.
                

II. Analyse du projet de RAS en droit international

Le projet marocain d'autonomie de 2003 comporte deux aspects importants : son approche du droit à l'autodétermination et sa relation avec la résolution 1495 du Conseil de Sécurité.

II. 1. Par rapport à la libre détermination du peuple sahraoui, le projet marocain d'autonomie de décembre 2003 ne satisfait pas aux exigences du Droit International. Le point 4 du document est incompatible avec toutes les résolutions de l'ONU et avec l'Avis de la Cour Internationale de Justice du 16 octobre 1975, dans la mesure où il affirme que c'est "un projet d'autonomie de la Région du Sahara", "dans le respect de la souveraineté du Maroc, de son intégrité territoriale et  de son unité nationale". Il est évident que le projet de RAS, tout comme l'"accord cadre", établit comme prémisse « que le Sahara Occidental fait partie de l'"intégrité territoriale" marocaine et se trouve sous la "souveraineté" du Maroc », une conclusion qui ne serait valable qu’au terme d'un processus de décolonisation, par lequel le peuple du Sahara Occidental aurait décidé librement d'intégrer le Maroc.
C’est la raison fondamentale pour laquelle James Baker et les Nations unies ont considéré que le projet marocain était "insuffisant". En effet, cette prémisse constitue une négation du droit à la libre détermination du peuple sahraoui, inadmissible en Droit International.

II. 2. La relation du projet de RAS avec la résolution 1495 du Conseil de Sécurité, qui garantit le "Plan Baker", est plus intéressante. Le point 3 du projet de RAS constitue l'élément central de cet aspect. Selon ce point 3, "la délégation marocaine, qui a rencontré M. Baker à Houston le 17 septembre 2003", a examiné avec lui "la suite à donner à la résolution 1495" et "les perspectives en vue de parvenir à une solution mutuellement acceptable". En ce sens, "le Royaume du Maroc avait ainsi décidé d’apporter une contribution concrète, crédible et positive dans le cadre de la résolution 1495 du Conseil". On peut discuter si c’est effectivement le cas. Cela peut faire l'objet d'un débat. Ce qui est intéressant c’est que le projet se présente comme s'il entrait dans le cadre de cette résolution. Et ceci est primordial, car cela signifie que le Maroc accepte la résolution 1495 comme "cadre" pour résoudre le conflit du Sahara Occidental. Ou ce qui revient au même : le Maroc, à travers le projet de RAS de décembre 2003, a accepté que le "plan Baker" représentait le "cadre" pour la résolution du conflit.

III. Analyse du projet de RAS en droit constitutionnel

Au moment d'effectuer une analyse du projet de RAS de décembre 2003, examinons plusieurs points importants :

A) La distribution des compétences entre le Maroc et le Sahara Occidental ;
B) La procédure de résolution des conflits ;
C) L'organisation de l'autonomie ;
D) La garantie de l'autonomie et le système constitutionnel marocain ;
E) Les droits fondamentaux ;
F) Le corps électoral.

A) Distribution des compétences entre le Maroc et le Sahara Occidental.

L'art. 7 du projet de RAS établit un catalogue de compétences de la RAS, sans les qualifier d'"exclusives", tandis que l'art. 11 fixe celles du Royaume de Maroc. A noter qu'en vertu de cet art. 11, la "compétence résiduelle" (c'est-à-dire la détermination de celui à qui incombent les compétences non expressément mentionnées dans le projet) revient à la RAS.  Du point de vue de la distribution des compétences, le projet de RAS constitue un pas en arrière, non seulement par rapport au "plan Baker II", mais même en ce qui concerne l'"accord cadre" et la formule de Hassan II de 1985. En effet, trois compétences importantes (ressources naturelles, police et justice), qui, dans les autres propositions d'autonomie revenaient au Sahara Occidental, sont dévolues au Royaume du Maroc.

B) Procédure de résolution des conflits.

Contrairement à l'"accord cadre", le projet de RAS établit expressément dans son art. 12 une procédure pour la résolution des conflits. Mais contrairement au  "plan Baker II", où la résolution finale des conflits est attribuée à une instance neutre (le Secrétaire général de l'ONU), la "compétence sur les compétences" (qui n'est rien d’autre que la souveraineté) est attribuée ici à un organe contrôlé par le Roi du Maroc, le Conseil Constitutionnel. Comme je l’ai déjà dit *, le "Conseil Constitutionnel" est un organe dans lequel la moitié des membres, y compris le président (qui départage en cas d’égalité), sont directement désignés par le Roi. Il s'agit, par conséquent, d'un organe qui n'a pas la crédibilité suffisante pour résoudre un conflit avec des garanties d'impartialité.

C) Organisation de l'autonomie.

Le projet de RAS prévoit une Assemblée Législative choisie directement par le peuple. Toutefois, contrairement à l'"accord cadre" et au "plan Baker II", le chef de l'Exécutif n'est pas choisi directement par le peuple, mais par l'Assemblée parmi ses membres (art. 9).
En ce qui concerne les tribunaux, l'art. 10 du projet de RAS, contrairement au "plan Baker II", prévoit que les magistrats des juridictions locales seront nommés "conformément à la législation nationale" (marocaine), bien qu'ils peuvent aussi "être élus selon leurs attributions et compétences territoriales", ce qui paraît être une porte ouverte à la création de tribunaux propres à la RAS (ce que confirme l'art. 11).

D) Garantie de l'autonomie.

Le projet marocain de RAS (art. 5) établit qu’il sera soumis à une "libre consultation référendaire" des "populations concernées", une fois la Constitution marocaine réformée à cet effet. S'il est approuvé, le Statut de la RAS sera "annexé à la Constitution du Royaume" (du Maroc). Cette garantie du Statut de la RAS est préoccupante, parce qu'elle s'avère, à mon avis, en retrait par rapport à l'"accord cadre" et au "plan Baker II". En effet, dans ces deux documents, le Statut ne peut pas être unilatéralement modifié par le Maroc ni par les organes de l'Autorité du Sahara Occidental. Toutefois, en transformant le Statut en un appendice de la Constitution marocaine, on permet qu’il puisse être modifié par celui qui peut modifier la Constitution marocaine, c'est-à-dire (théoriquement) le peuple marocain. Cela signifie qu’en donnant une nature "constitutionnelle" au statut de la RAS, loin de lui accorder une plus grande garantie, on laisse la porte ouverte à une modification unilatérale de ce statut par le Maroc par le biais d’une réforme de la Constitution.

Tant que le référendum n’a pas eu lieu et que les organes prévus par le Statut ne sont pas mis en place, le projet de RAS établit des mesures transitoires (art. 13), principalement :
une amnistie générale, un rapatriement "par le Haut Commissariat pour les Réfugiés" (UNHCR) de ceux qui résident hors du territoire et la création d'un Conseil transitoire, composé en parties égales a) par des "élus" et des chefs de tribu de la population résidant dans le territoire et b) par des représentants des populations rapatriées. Ce Conseil transitoire a des compétences uniquement consultatives.

E) Droits fondamentaux.

Ce qui saute aux yeux, c’est que, contrairement au projet d'"accord cadre" et au "plan Baker", le projet de RAS ne fait allusion à aucun moment aux droits fondamentaux de la population du Sahara Occidental. Cette omission est préoccupante, compte tenu des violations massives des droits humains dans les territoires occupés du Sahara Occidental.

F) Corps électoral.

Le projet de RAS établit les règles pour la composition du corps électoral qui se prononcera sur le Statut. En accord avec l'art. 13 de ce projet, le corps électoral prévoit trois classes de personnes :

a) Les personnes admises comme électeurs dans le recensement de l'ONU du 30 décembre 1999 et les personnes ayant atteint l’âge de 18 ans depuis 1993, descendants de ceux inscrits comme électeurs dans le recensement de l'ONU ;

b les personnes âgées de 18 ans au moins qui figurent sur la liste du rapatriement établie par le Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés ;

c) les personnes qui ont des "liens légaux" ou "des attaches avérées avec le territoire, tels que la résidence, la naissance ou la filiation".

L'inclusion comme électeurs d'un référendum d'autodétermination des "résidents" dans un territoire pose quelques problèmes. Si on estime que ce référendum est un exercice "du droit d'autodétermination du peuple sahraoui", la clause serait illégale selon le Droit International. Rappelons que la Cour Internationale de Justice a établi que seules les populations "originaires" peuvent prendre part au référendum et non pas les simples "résidents"** . Le cas est différent si on considère que le référendum sur le projet de statut de la RAS n'est pas l’exercice de l'autodétermination.

IV. Les conséquences du projet de RAS.

La publication du document officiel (maintenu sous réserve) présenté par le Roi du Maroc pour établir une RAS constitue une contribution importante au débat actuel du Conseil de Sécurité sur le conflit du Sahara Occidental. Il constitue également un élément indispensable pour un débat pertinent sur l'affaire du Sahara Occidental. Les conséquences devraient être les suivantes :

1º. Le référendum d'autodétermination n'est pas "inapplicable".

Le Plan de paix et les Accords de Houston ont été paralysés au début de 2000 quand il s’est avéré que le recensement effectué par l'ONU n'était pas favorable au Maroc. Ce pays a introduit des dizaines de milliers de recours que l'ONU n'a pas voulu traiter parce que l'application des normes convenues entre les parties aurait supposé le rejet de l'immense majorité de ces recours.
Le discours officiel des hauts responsables marocains et des dirigeants du dénommé CORCAS (Conseil royal consultatif pour les affaires du Sahara) consiste à dire qu'il faut rechercher une "solution politique" qui n'inclut pas l'autodétermination, parce que le référendum est devenu "caduc" et qu’il est "inapplicable". La raison principale évoquée est qu'il n'est pas possible d'effectuer un "recensement".
Toutefois, le Royaume du Maroc lui-même avait proposé en décembre 2003 un référendum pour approuver son projet de RAS. Pourquoi un référendum pour approuver l’autonomie peut-il avoir lieu, alors qu’il n’est pas possible pour garantir l'autodétermination ? Le Royaume du Maroc lui-même a admis la validité du recensement de l'ONU du 30 décembre 1999, sans les recours, en incluant les électeurs recensés par l’ONU pour le référendum sur le projet de RAS. Pourquoi le recensement de l'ONU de 1999 est-il valable pour une consultation sur l'autonomie et ne l'est-il pas pour un référendum d'autodétermination ?

2º. Un projet marocain d'autonomie sans référendum et avec moins de compétences n'aurait pas de crédibilité.

Le projet marocain de RAS de décembre 2003 comporte ce qui est acceptable pour le Maroc. Par conséquent, il constitue pour le Maroc quelque chose de déjà accepté, de telle sorte qu’un éventuel nouveau projet d'autonomie ne peut pas consister en une charte "accordée" par le roi, mais doit être un texte approuvé par référendum par les populations originaires et résidentes du Sahara Occidental. De même, cela signifie que le Maroc a déjà accepté, au moins, d'attribuer à la RAS toutes les compétences inclues dans ce projet. En définitive, tout l’intérêt du projet de RAS de décembre 2003 réside en ce qu’il fixe le seuil minimal en-dessous duquel toute proposition marocaine s'avère irrecevable et inadmissible.

3º. Dans les campements de Tindouf il y a des réfugiés et non pas des ”séquestrés”.

Le discours officiel marocain et les médias officiels  (comme l'agence MAP) ou officieux, ne cessent de prétendre que les Sahraouis des campements de Tindouf sont "séquestrés" par le Front Polisario. Le projet de RAS, document officiel présenté par le roi Mohamed VI, prouve que ce n'est pas le cas. En effet, par le recensement, il confie "au Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés" le rapatriement des Sahraouis qui se trouvent hors du territoire. Le HCR assume cette fonction précisément parce qu'il s'agit de réfugiés. Et ce sont des réfugiés parce qu'ils ont été contraints de fuir le territoire. La raison de leur fuite est claire, c’est l'invasion militaire du Sahara Occidental.

4º. Le Maroc présente seulement des projets de solution quand il se trouve sous pression internationale.

Le projet de RAS a été présenté lorsque l'ONU a approuvé à l'unanimité la résolution 1495, entérinant le "plan Baker", et lorsque certains des principaux acteurs du conflit (Espagne, USA) eurent décidé de faire pression sur le Maroc, qui se trouvait isolé.
La scène internationale a changé à l’arrivée au pouvoir en Espagne de Rodriguez Zapatero, mettant fin à la politique de pression sur le Maroc, remplacée par une politique de complaisance.
En ce qui concerne les USA, la position de ce pays a changé quand l'Espagne a cessé de faire pression sur les USA en faveur de l'autodétermination et que le Maroc s'est offert pour torturer les prisonniers de la CIA dans le cadre de "la guerre globale contre le terrorisme", ce qu'on peut qualifier de "programme Sahara contre tortures".

5º. Le Maroc ne concédera une autonomie crédible que lorsqu’il aura procédé à une réforme constitutionnelle.

Le projet de RAS présenté par le Maroc reconnaît que l'autonomie du Sahara Occidental n’est pas possible sans une réforme de la Constitution marocaine. Par conséquent, tant que le Maroc n'opérera pas de réforme constitutionnelle, tout discours ou proposition d'autonomie manquera de crédibilité.

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*  LA "TERCERA VÍA" ANTE EL DERECHO CONSTITUCIONAL MARROQUÍ: UNA AUTONOMÍA IMPOSIBLE.  Carlos Ruiz Miguel, (05.02.2002)
** ICJ Rep 1975, par. 161 et 162.
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